NIK: W uzdrowiskach zbagatelizowano problem zanieczyszczonego powietrza

Kontrola przeprowadzona przez NIK wykazała, że niewłaściwie oceniano proces spełniania wymagań dotyczących jakości powietrza. Na etapie potwierdzania statusu 12 uzdrowisk wybranych do analizy, zbagatelizowano problem zanieczyszczonego powietrza, co mogło mieć negatywny wpływ na zdrowie kuracjuszy, zwłaszcza tych o podwyższonym ryzyku zachorowalności, m.in. dla osób z chorobami układu oddechowego lub krążenia, a także seniorów i dzieci. Mimo to w każdym przypadku potwierdzono status uzdrowiska bez żadnych zastrzeżeń. Dlatego negatywnie oceniono działania Ministra Zdrowia oraz jednej z jednostek odpowiedzialnych za potwierdzanie właściwości leczniczych klimatu. Warto dodać, że w latach 2018–2022 w skontrolowanych sześciu gminach uzdrowiskowych nie podjęto wystarczających działań naprawczych, dotyczących redukcji niskiej emisji.

Uzdrowisko to obszar, który w świetle obowiązującego prawa powinien spełniać konkretne wymogi, by na jego terenie było prowadzone lecznictwo uzdrowiskowe. Zgodnie z przepisami status uzdrowiska może być nadany obszarowi, który spełnia łącznie pięć warunków, a dwa z nich to klimat o właściwościach leczniczych oraz odpowiednie wymagania w stosunku do środowiska. Według zasad ustalonych przez Ministra Zdrowia, przy ocenie właściwości leczniczych klimatu należy uwzględnić m.in. zanieczyszczenie powietrza. Natomiast jednym z wymagań środowiskowych, zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska jest zapewnienie jak najlepszej jakości powietrza. Zarówno Ministerstwo Zdrowia, jak i NFZ informują, że lecznictwo uzdrowiskowe stanowi kontynuację leczenia mającą pomóc pacjentowi odzyskać sprawność po chorobie lub wypadku. Zatem do uzdrowisk kierowani są często pacjenci po przebytych chorobach lub osoby należące do grupy o podwyższonym ryzyku zachorowalności, m.in. z powodu zanieczyszczonego powietrza (np. osoby z chorobami układu oddechowego lub układu krążenia, seniorzy i dzieci). Dlatego uzdrowisko powinno mieć takie walory przyrodnicze, które nie będą wpływać obciążająco na zdrowie kuracjuszy. A coraz więcej dowodów naukowych potwierdza, że zanieczyszczenie powietrza powoduje ryzyko wielu chorób.

W 2022 r. w Polsce funkcjonowało 47 uzdrowisk, w tym niemal 60% położonych w południowej części kraju, gdzie jakość powietrza jest na ogół gorsza niż na pozostałym obszarze. Większość z tych uzdrowisk prowadziła rehabilitację po przebytej chorobie COVID-19, której negatywne skutki najczęściej obciążają układ oddechowy. Na uwagę zasługuje fakt, że problem niedostatecznej jakości powietrza nie dotyczy wszystkich uzdrowisk, dlatego tam, gdzie występuje powinny być podejmowane zdecydowane działania zabezpieczające kuracjuszy przed negatywnymi skutkami jego oddziaływania. Z raportu Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ) wynika, że jeszcze w 2021 r. przekroczenia norm obowiązujących dla szkodliwych substancji zawieszonych w powietrzu: PM10, PM2,5 i B(a)P wystąpiły odpowiednio w siedmiu, pięciu i 34 uzdrowiskach. Niepokojąca jest zwłaszcza statystyka dotycząca benzopirenu, który jest związkiem rakotwórczym.

NIK objęła kontrolą Ministerstwo Zdrowia, oba Instytuty uprawnione przez Ministra Zdrowia do wydawania świadectw potwierdzających właściwości lecznicze klimatu (dalej: świadectwa klimatyczne) oraz sześć gmin uzdrowiskowych. Niemniej jednak w Ministerstwie Zdrowia analizie poddano proces weryfikacji spełniania wymagań dotyczących jakości powietrza przez 12 wybranych gmin uzdrowiskowych w kontekście potwierdzania statusu poszczególnych uzdrowisk.

Nieprawidłowości podczas potwierdzania statusu uzdrowisk

NIK oceniła, że skontrolowane podmioty nie zapewniły optymalnych i bezpiecznych warunków do prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego. Na etapie potwierdzania statusu uzdrowisk, zbagatelizowano problem niedostatecznej jakości powietrza. NIK negatywnie oceniła przy tym przygotowanie przez uprawnione jednostki i odbiór przez skontrolowane gminy dokumentacji, służącej ocenie właściwości leczniczych klimatu uzdrowisk, która miała istotne wady (lata 2017–2019). Konsekwencją powyższego było przekazanie Ministrowi Zdrowia dokumentów, które nie zawierały pełnej i rzetelnej informacji o stanie powietrza oraz dowodów wykluczających negatywne oddziaływanie na organizm ludzki stwierdzonych w gminach przekroczeń norm niektórych zanieczyszczeń powietrza, co było wymagane w świetle przepisów o lecznictwie uzdrowiskowym. Poszerzona analiza dokumentacji dla 12 uzdrowisk wykazała, że żadne z nich faktycznie nie spełniało wszystkich wymagań dotyczących stanu sanitarnego powietrza, a mimo to Minister Zdrowia potwierdził ich status bez żadnych zastrzeżeń. Co więcej, w pismach potwierdzających utrzymanie statusu uzdrowiska skierowanych do tych gmin uzdrowiskowych, Minister Zdrowia wskazał każdorazowo, że uzdrowisko: „spełnia określone w przepisach o ochronie środowiska wymagania w stosunku do środowiska” oraz „posiada klimat o właściwościach leczniczych potwierdzonych na zasadach określonych w ustawie uzdrowiskowej”, mimo iż miał dokumenty wskazujące na niespełnienie tych wymagań. Należy podkreślić, że potwierdzenie wymienionych powyżej informacji oraz niepodjęcie przez upoważnionych pracowników Ministerstwa Zdrowia działań określonych w ustawie uzdrowiskowej w związku z niespełnieniem wymagań dotyczących jakości powietrza noszą znamiona czynów zabronionych, polegających na poświadczeniu nieprawdy co do okoliczności mających znaczenie prawne oraz niedopełnieniu obowiązków.

Jednostki uprawnione do wydawania świadectw klimatycznych działały nieprawidłowo. Potwierdziły one występowanie właściwości leczniczych klimatu, mimo przekroczeń wartości normatywnych niektórych zanieczyszczeń powietrza w każdym z 12 uzdrowisk, a także niezależnie od skali tych przekroczeń i wyraźnego pogorszenia jakości powietrza w sezonie chłodnym (I oraz IV kwartał roku). Równocześnie w wydanych świadectwach klimatycznych oba Instytuty zawarły zapisy wskazujące na przesłanki wykluczające występowanie na terenach tych uzdrowisk klimatu o właściwościach leczniczych (przynajmniej w części roku kalendarzowego).

Szczególnie krytycznie należy ocenić sposób postępowania Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowy Instytut Badawczy (IMGW-PIB) przy formułowaniu opinii dotyczącej właściwości leczniczych klimatu i możliwości ich wykorzystania w lecznictwie uzdrowiskowym. Instytut niezgodnie z przepisami przyjął definicję naukową klimatu, która wg niego w ogóle nie uwzględniała kwestii zanieczyszczenia powietrza. Wskutek takiego podejścia, w wydanych w latach 2017–2018 i analizowanych przez NIK świadectwach klimatycznych dla uzdrowisk IMGW-PIB wskazywał, że warunki klimatu lokalnego przez zdecydowaną większość czasu w roku nie wpływały obciążająco na organizm osób przebywających w uzdrowisku. Tymczasem na gruncie przepisów o lecznictwie uzdrowiskowym, w ramach których IMGW-PIB otrzymał od Ministra Zdrowia uprawnienia do wydawania świadectw klimatycznych, wymagane było dokonanie nie tyle oceny klimatu, co oceny właściwości leczniczych klimatu, uwzględniającej także kwestię zanieczyszczeń powietrza. W konsekwencji, w świadectwach klimatycznych IMGW-PIB wskazywał na brak przeciwskazań do prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego, mimo że równocześnie w sporządzonej dokumentacji podawał dane dotyczące przekroczeń – czasem znacznych – norm jakości powietrza. Należy dodać, że stan ten ulegał dodatkowemu pogorszeniu w sezonie chłodnym, obejmującym połowę roku kalendarzowego.

Kontrola NIK ujawniła równocześnie przypadek całkowicie odmiennego działania IMGW-PIB. W świadectwie klimatycznym dla uzdrowiska Cieplice z 14 listopada 2008 r. Instytut stwierdził, że z uwagi na niespełnienie norm jakości powietrza, klimat tego uzdrowiska nie może być wykorzystany w lecznictwie uzdrowiskowym. Co więcej wymienione świadectwo było korektą pierwotnie wydanego świadectwa klimatycznego z 11 lipca 2008 r., w którym zawarto zapisy, że klimat lokalny uzdrowiska Cieplice mógł być wykorzystywany w lecznictwie uzdrowiskowym. Istotne jest przy tym, że tak skrajne opinie zostały sformułowane na podstawie identycznego stanu faktycznego odnoszącego się do parametrów świadczących o zanieczyszczeniu powietrza. Według IMGW-PIB, korekta świadectwa nastąpiła na osobny wniosek gminy Jelenia-Góra, która wystąpiła o nią w celu kompleksowego określenia właściwości leczniczych uzdrowiska ze szczególnym uwzględnieniem jakości powietrza. Tym samym, we wszystkich pozostałych przypadkach objętych badaniami kontrolnymi, wydane przez IMGW-PIB oceny nie były kompleksowe, ponieważ przy określaniu wpływu na możliwość prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego nie wzięto pod uwagę zanieczyszczenia powietrza. Należy nadmienić, że wskazana powyżej negatywna ocena właściwości leczniczych klimatu była podstawą do stwierdzenia przez Ministra Zdrowia nieprawidłowości w decyzji uzdrowiskowej z 23 czerwca 2009 r. i wyznaczenia okresu dostosowawczego na jej usunięcie (przedłużonego ostatecznie aż do 31 grudnia 2018 r.). Natomiast Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania im. Stanisława Leszczyckiego Polskiej Akademii Nauk (IGiPZ PAN) w dokumentacji dotyczącej oceny właściwości leczniczych klimatu kilku uzdrowisk zamieścił konkluzje badań potwierdzających negatywny wpływ zanieczyszczeń powietrza na zdrowie (m.in. PM10, PM2,5, B(a)P). Wskazano m.in., że „Oddychanie powietrzem zanieczyszczonym może powodować szereg różnych problemów, zależnych od rodzaju zanieczyszczeń (…) Pyły zawieszone są poważnym czynnikiem chorobotwórczym”, a w odniesieniu do wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych, w tym B(a)P: Związki te działają bezprogowo, co oznacza, że każde stężenie powoduje wzrost ryzyka nowotworu”. Ponadto z uwagi na niedostateczną jakość powietrza, w świadectwach klimatycznych dla czterech uzdrowisk, Instytut ten zawarł zapisy o przeciwskazaniach w leczeniu niektórych pacjentów.

Zanieczyszczenia powietrza ponad normę

W okresach przedstawionych w dokumentacji służącej ocenie właściwości leczniczych klimatu (2015–2017), przekroczenia stężeń dobowych PM10 występowały (lub mogły wystąpić – modelowanie matematyczne) w 11 z 12 uzdrowisk, których dokumentację objęto analizą. W trzech uzdrowiskach (Goczałkowice-Zdrój, Swoszowice, Rabka-Zdrój) mieściły się one w przedziale od 189% do 334% dopuszczalnego poziomu, a w kolejnych pięciu (Busko-Zdrój, Ciechocinek, Cieplice, Inowrocław, Szczawno-Zdrój) w przedziale od 109% do 166% normy. Z kolei stężenia średnioroczne B(a)P przekraczane były w każdym uzdrowisku i mieściły się one w przedziale od 240% do 1 450% normy, w tym w ośmiu uzdrowiskach mogły wystąpić stężenia na poziomie co najmniej 700% normy.

Istotny jest również fakt, że parametry stosowane do oceny jakości powietrza względem przyjętych norm nie w pełni odzwierciedlają możliwości jego negatywnego działania w całym roku kalendarzowym. Jakość powietrza bowiem wykazuje istotnie zróżnicowanie sezonowe, ulegając znacznemu pogorszeniu w sezonie chłodnym. Przykładowo, biorąc dane z pomiarów bezpośrednich realizowanych w uzdrowiskach, których dokumentację objęto analizą, stężenia średnioroczne w sezonach chłodnych z lat 2016–2017 były wyższe w porównaniu do stężeń średniorocznych o 25%–55% dla PM10 oraz nawet o 60%–100% wyższe w przypadku B(a)P.

Mimo wskazanych wyżej parametrów jakości powietrza, w uzdrowiskach prowadzono w sezonie chłodnym leczenie kuracjuszy, również takich, którzy byli szczególnie narażeni na negatywne skutki niedostatecznej jakości powietrza (osób z chorobami układu oddechowego i układu krążenia, dzieci, a także osób odbywających rehabilitację po przebytej chorobie COVID-19). Według danych NFZ i ZUS w 12 uzdrowiskach, których dokumentację objęto analizą w sezonach chłodnych z okresu 2018–2022 leczono łącznie niemal 45 tys. osób z ww. grupy ryzyka, w tym prawie 7 tys. dzieci. Należy także podkreślić, że IGiPZ PAN w dokumentacji dotyczącej oceny właściwości leczniczych klimatu, sporządzonej dla czterech uzdrowisk (Busko-Zdrój, Cieplice, Szczawnica, Szczawno-Zdrój), z uwagi na niedostateczną jakość powietrza, zawarł zapisy o przeciwskazaniach w leczeniu pacjentów ze schorzeniami układu oddechowego i układu krążenia. W rzeczywistości zapisy te nie stanowiły podstawy do niekierowania do tych uzdrowisk osób szczególnie narażonych na skutki złej jakość powietrza, a Minister Zdrowia nie podjął działań, aby ten stan zmienić. Faktycznie w sezonach chłodnych z okresu 2018–2022, w wymienionych czterech uzdrowiskach leczonych było łącznie 2 271 pacjentów ze schorzeniami, które objęte były przeciwskazaniami sformułowanymi przez IGiPZ PAN.

W toku kontroli stwierdzono, że w przypadku dwóch uzdrowisk (Cieplice i Goczałkowice-Zdrój) gminy nie usunęły nieprawidłowości stwierdzonych przez Ministra Zdrowia w decyzjach z
2009 r. (pierwsze decyzje uzdrowiskowe), przy czym okresy dostosowawcze na ich usunięcie w obu przypadkach były dłuższe niż 5 lat (odpowiednio: 31 grudnia 2018 r. oraz 31 grudnia 2016 r.), co wykraczało poza ramy czasowe wskazane w ustawie uzdrowiskowej. Mimo nieusunięcia nieprawidłowości w wyznaczonych terminach, Minister Zdrowia – wbrew wymogom ustawy uzdrowiskowej – nie wystąpił do Rady Ministrów o pozbawienie tych dwóch obszarów statusu uzdrowiska. To zaniechanie spowodowało, że w 2018 r. gminy uzdrowiskowe mogły starać się o potwierdzenie statusu uzdrowiska na kolejne 10 lat, mimo że w dalszym ciągu nie spełniały wymagań w odniesieniu do jakości powietrza.

Działania naprawcze gmin po potwierdzeniu statusu uzdrowiska

W skontrolowanych sześciu gminach uzdrowiskowych podjęto w latach 2018–2022 czynności zmierzające do ograniczenia źródeł niskiej emisji. Objęły one w szczególności wymianę ponad 4 tys. kotłów na paliwo stałe na źródła mniej emisyjne oraz przeprowadzenie ponad 4 tys. kontroli indywidualnych systemów grzewczych na paliwa stałe. Działania te nie były jednak w pełni skuteczne, a dodatkowo w części jednostek nie odpowiadały wymogom obowiązujących programów ochrony powietrza (stanowiących akty prawa miejscowego) lub były realizowane nierzetelnie. Niewątpliwie pozytywnym aspektem była zauważalna w latach 2018–2022 poprawa jakości powietrza na obszarze większości skontrolowanych gmin uzdrowiskowych w porównaniu do okresu, który był brany pod uwagę przy ostatnim procesie potwierdzenia przez Ministra Zdrowia spełniania warunków ustawowych określonych dla uzdrowiska (lata 2015–2017). Poprawa ta jednak nie była na tyle wyraźna, aby wyeliminować w okresie objętym kontrolą wszystkie przypadki przekroczeń wartości normatywnych ustalonych dla niektórych zanieczyszczeń powietrza, tj. PM10, PM2,5 i B(a)P.

Skala działań naprawczych w latach 2018–2022, w zakresie ograniczenia niskiej emisji, była zróżnicowana w poszczególnych gminach uzdrowiskowych. Wymiana wszystkich kotłów na paliwo stałe poniżej 5 klasy (zasadniczo jest to standard docelowy w przyjętych uchwałach antysmogowych), przy tempie działań naprawczych z wymienionego okresu, zajmie w pięciu gminach uzdrowiskowych od 7 do 17 lat! Wykracza to poza ustalone okresy do pełnego wdrożenia wymagań uchwał antysmogowych, obowiązujących w poszczególnych regionach (2027–2028).

Ponadto dane z Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB) wskazywały na wciąż wysoki udział kotłów pozaklasowych (poniżej klasy 3) w ogólnej liczbie kotłów na paliwa stałe (udział ten mieścił się w przedziale od 31% do nawet 70%). W skontrolowanych gminach uzdrowiskowych w II połowie 2022 r. wciąż pozostawało ponad 5 tys. kotłów pozaklasowych, które w największym stopniu przyczyniały się do emisji zanieczyszczeń do powietrza.